PRAWO

Kłopotliwe referendum ogólnokrajowe

Trudno dziś o państwo, negujące potrzebę przeprowadzania referendum ogólnokrajowego w niektórych sprawach. Przy wszystkich mankamentach tej instytucji, jest to rozwiązanie korzystne i potrzebne.

W czasach starożytnych, głosowanie powszechne uznawano za podstawową formę udziału każdego obywatela w zarządzaniu państwem. Charakter ówczesnych, niewielkich liczebnie państw-miast, sprzyjał takim rozwiązaniom.

Od Rousseau do Szwajcarii

Podstaw referendum w dzisiejszym kształcie trzeba szukać w poglądach Jana Jakuba Rousseau, który uzasadniał potrzebę odwoływania się do woli suwerena - ludu czy narodu. Wzorów dzisiejszego referendum upatrywać można również w praktyce ustrojowej Szwajcarii. Tam zgromadzenia mieszkańców gmin decydują zarówno o podatkach, jak i wprowadzeniu nowych ustaw.

Referendum jest dzisiaj jednym z nielicznych przejawów demokracji bezpośredniej. Przedmiotem glosowania referendalnego w Polsce może być kwestia typowo prawna, dotycząca przyjęcia lub odrzucenia konkretnego aktu prawnego, jak i sprawy szczególnie istotnej dla kraju (art. 125 Konstytucji RP). Może to być również przyjęcie ustawy o zmianie konstytucji, o ile jej postanowienia zmieniają treść rozdziału I, II lub XII, a także wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na mocy której przekazujemy kompetencje niektórych organów państwowych, ograniczając tym samym suwerenność państwa. Mówi o tym tzw. klauzula europejska zawarta w art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Jedno czy dwudniowe?

Konstytucja w art. 125 stanowi, że referendum może zarządzić "Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów". Poza prezydentem wnioskującym do Senatu i Sejmem podejmującym uchwałę o przeprowadzeniu referendum z własnej woli, wniosek o powszechne głosowania może również wnieść grupa 500 tys. obywateli. Praktyka pokazuje jednak, że żadnego z obywatelskich wniosków Sejm nie uwzględnił.

Warto również zauważyć, iż przeprowadzenie referendum ma w Polsce charakter fakultatywny. Oznacza to, że nie ma sprawy, przy której istniałby ustawowy obowiązek poddania jej pod głosowanie powszechne.

Referendum w Polsce może się odbyć w ciągu jednego lub dwóch dni. Zgodnie z art. 4 ustawy o referendum ogólnokrajowym, głosowanie wyznacza się na dzień wolny od pracy, a w przypadku referendum trwającego dwa dni, na dzień wolny od pracy oraz poprzedni. W tej ostatniej sytuacji, lokale wyborcze otwarte są między godziną 6 a 20. Gdy głosowanie odbywa się jednego dnia - od godz. 6 do 22.

Tajne, równe, większościowe...

W referendum ogólnokrajowym mogą brać udział obywatele polscy, którzy najpóźniej drugiego dnia głosowania kończą 18 lat oraz posiadają pełną zdolność do czynności prawnych. Ustawa nie wprowadza tu nic nowego w stosunku do ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu czy na Prezydenta RP. Jedyna różnica polega na tym, że referendum odbywa się wyłącznie na terenie kraju.

Referendum, podobnie jak inne wybory odbywa się według zasad: tajności, równości, która oznacza jednakową wagę głosu każdego obywatela oraz bezpośredniości, co oznacza, że głosuje się osobiście. Podobnie jak wybory prezydenckie, referendum jest również większościowe.

W związku z zasadą bezpośredniości, wiele emocji wywołują postulaty głosowania przez pełnomocnika, korespondencyjnie bądź przez Internet. W pierwszym przypadku dominują opinie krytyczne. Wydaje się to być głos rozsądny, bowiem w obliczu tajności głosowania, nie ma skutecznych metod kontroli jak głosował pełnomocnik. W związku z tym, że oddanie głosu byłoby wyrażeniem woli pełnomocnika, a nie mocodawcy, jest to właściwie delegowanie prawa wyborczego. Z kolei głosowanie korespondencyjne czy jego elektroniczny odpowiednik - przez Internet, nie budzi tak wielu wątpliwości. W Polsce mimo prób wprowadzenia takiego rozwiązania, nie jest ono prawnie usankcjonowane.

Aby referendum było ważne, "za" lub "przeciw" musi opowiedzieć się większość obywateli. Ważność głosowania jest również obwarowana wymogiem wzięcia w nim udziału co najmniej połowy uprawnionych do głosowania. Wymóg 50-procentowej frekwencji dotyczy jednak spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa oraz głosowania nad ratyfikacją umowy międzynarodowej, o której mówi art. 90 Konstytucji RP. Nie dotyczy to jednak głosowania w sprawie przyjęcia lub zmiany konstytucji, o którym mowa w art. 235 Konstytucji.

W sytuacji zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, skutek prawny jest taki sam jak w przypadku podjęcia przez Sejm ustawy o udzieleniu prezydentowi zgody na ratyfikację. Tak w przypadku przyjęcia lub zmiany konstytucji. Inna sytuacja występuje, gdy głosowano nad kierunkiem zmian legislacyjnych. Wówczas Sejm zobowiązany jest w terminie 60 dni od opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Sądu Najwyższego o ważności referendum, wydać stosowne akty prawne. Muszą one być zgodne z wolą powszechną wyrażoną w referendum.

Prawo w działaniu

W Polsce po roku 1989 przeprowadzono dwa ogólnokrajowe referenda. Pierwsze dotyczyło przyjęcia nowej konstytucji. Odbyło się ono w maju 1997 roku. Pytanie brzmiało: "Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?". Do urn udało się ponad 12 mln osób, czyli 43 proc. uprawnionych do głosowania. Nieznaczna większość - 53 proc., opowiedziała się za przyjęciem nowej ustawy zasadniczej. Przeciw było 46 proc. biorących udział w głosowaniu. Konstytucja została tym samym przyjęta, bo tego typu referendum nie wymaga 50-proc. frekwencji.

Drugim równie ważnym przykładem zastosowania tej instytucji w Polsce, było referendum akcesyjne w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej. W związku z tym, że frekwencja wyniosła prawie 59 proc., wynik został uznany za ważny. Za, głosowało 77,5 proc. uprawnionych, przeciw - 22,5 proc. W związku z tym po ratyfikacji Traktatu Akcesyjnego przez prezydenta, Polska stała się członkiem Unii Europejskiej.

Trudno kwestionować samą instytucję referendum. Jest to przecież jeden z objawów demokracji bezpośredniej, stanowiących swoistą przeciwwagę dla wszechwładzy parlamentów we współczesnych demokracjach. Niepokojącym jest jednak fakt, że nie zawsze wyborcy biorący udział w referendach powszechnych, biorą pod uwagę merytoryczne przesłanki głosowania. Doskonale pokazuje to ostatnie referendum, które odbyło się we Francji w sprawie przyjęcia Konstytucji UE. Jak się okazało, Francuzi głosowali raczej przeciw rządowi a nie samemu projektowi konstytucji.

Nadzieją napawa jednak fakt tak dużej frekwencji wśród Polaków w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej. Można sądzić, że nie była to tylko chwilowa, incydentalna mobilizacja społeczeństwa, ale trwała postawa do brania odpowiedzialności za sprawy kraju.