PRAWO

Janusz Kochanowski / fot. rpo.gov.pl

Doniosłość ważniejsza niż Konstytucja

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego przyniosło kres kuriozalnemu zapisowi Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ustanawiającemu tzw. fikcję doręczenia. Stanowiła ona, iż w przypadku nieobecności adresata pisma w domu, po upływie 7 dni od daty jego awizowania urząd traktuje przesyłkę jako doręczoną. Ze wszystkimi tego negatywnymi skutkami dla strony postępowania. W efekcie tego, przeciętny Kowalski mógł po powrocie z krótkich wakacji (do których przecież prawem jako wolny człowiek dysponuje), dowiedzieć się o przekroczeniu terminów zawitych w toczonych postępowaniach z powodu prawidłowego doręczenia przesyłanych wezwań. Czy orzeczenie TK wyeliminowało wszystkie niekonstytucyjne pułapki doręczeniowe oczekujące na nieświadomego obywatela?

Kłopotliwe wakacje

Według Art. 77 Konstytucji ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Praktyka postępowania (głównie administracyjnego) pozostaje jednak nadal daleka od tego ideału. Bazowego prawa do sądu pozbawiono obywateli m.in. na podstawie... cenzusu majątkowego. Wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga bowiem przedstawienia adresu przebywania strony. Z pozoru błahy wymóg urasta do rangi poważnego problemu, gdy z przyczyn np. rodzinnych (nierzadko przeciwnymi stronami postępowania pozostają krewni), zawodowych (częste podróże służbowe) lub losowych (utrata dachu nad głową) wskazanie precyzyjnego miejsca pobytu w dłuższym okresie czasu jest niemożliwe. Pamiętać bowiem należy, iż standardowe, jedno posiedzeniowe postępowanie przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi trwa nierzadko dłużej niż pół roku.

Podobnie wygląda sytuacja przed sądami powszechnymi. W Krakowie znany był w ostatnim czasie przynajmniej jeden przypadek przerwania przewlekłego postępowania, w którym stroną był bezdomny, z powodu braku możliwości przepisowych doręczeń. Osoba taka pozostaje pozbawiona możliwości toczenia sporu - nieusuwalne konstytucyjne uprawnienie do sądowej ochrony praw i wolności powoli zaczyna wypełniać się wyjątkami. Zważyć należy, że wedle szacunków obecnie nawet milion Polaków nie posiada stałego ani czasowego adresu zameldowania. Wielu z nas wyjeżdża na stałe za granicę. Przyczyny zawodowe wymuszają czasowe migracje związane z brakiem stałego miejsca pobytu. Natomiast w postępowaniach cywilnych (głównie sprawy rozwodowe i spadkowe) mnożą się skargi na krewnych, którzy w celu pognębienia strony przeciwnej podbierają awiza lub odbierają (w zgodzie z regulaminem Poczty Polskiej) wezwania na rozprawy i nie informują o ich treści prawowitych adresatów.

Kolejna kwestia to zapewnienie bezpieczeństwa ofiarom i świadkom przestępstw. Jedynie w bardzo poważnych sprawach osoby takie mogą liczyć na pełne utajnienie swoich danych. W innych, zdane stają się na łaskę chuliganów lub złodziei, którzy dysponując dostępem do akt postępowania mogą bez trudu uzyskać adres niewygodnej osoby. Z tego powodu większość obywateli boi się dziś zeznawać nawet w procesach dotyczących wykroczeń czy drobnych występków. Rozwiązanie powyższych problemów wydaje się banalne - odnotowanie w aktach postępowania nie adresu zamieszkania, lecz na żądanie poste restante lub skrytki pocztowej. Wygodne rozwiązanie zarówno dla osób bezdomnych, często podróżujących, wyjeżdżających tymczasowo za granicę, jak i obawiających się publicznego ujawnienia swych danych. Niestety - Ministerstwo Sprawiedliwości pozostaje nieubłagane.

Aviso niedoręczone

Art. 32 Konstytucji RP gwarantuje równość wszystkich obywateli wobec prawa, a co za tym idzie - takie traktowanie przez władze publiczne. Ponadto zabrania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny - także więc z powodu znikomego stanu posiadania czy korzystania z innych konstytucyjnych wolności. Do tych ostatnich zaliczyć należy zapewnioną Art. 52 Konstytucji RP wolność nieskrępowanego poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także prawo swobodnego opuszczenia kraju przez obywateli, przeciw którym nie toczy się postępowanie karne lub nie został orzeczony wskazany środek karny. Natomiast art. 49 Ustawy Zasadniczej gwarantuje ochronę wolności i tajemnicy komunikowania się. Osoba pragnąca jednak pozostać pod ochroną polskich sądów musi... wyrzec się powyższych swobód i karnie (miesiącami) oczekiwać pod wskazanym adresem na wezwanie. W przeciwnym wypadku postępowanie najpewniej zostanie umorzone. Tej luksusowej możliwości nie posiadają jednak bezdomni. Trudno także dla toczonego sporu zrezygnować z zagranicznej podróży czy czasowej emigracji zarobkowej.

Zupełnym paraliżem postępowania skutkować może wypełnienie obowiązku bieżącego informowania sądu lub urzędu o aktualnym (także czasowym) miejscu pobytu przez zawodowego międzynarodowego kuriera, podróżnika, korespondenta prasowego czy handlowca, który to nierzadko zmienia miejsce pobytu kilka razy w tygodniu... Co powinien uczynić obywatel, który nie może liczyć na życzliwość osób trzecich i użyczenie mu adresu do celów korespondencyjnych, a utrzymywanie tylko na taką okoliczność mieszkania przekracza jego możliwości finansowe? Nasuwa się smutna konkluzja - zrezygnować z gwarantowanej konstytucyjnie, sądowej ochrony prawa naruszonego.

Rzecznik pomoże?

W tej sprawie skierowaliśmy zapytanie, wraz z przytoczoną powyżej argumentacją prawną, do Rzecznika Praw Obywatelskich. Odpowiedź udzielona dnia 28 lutego 2007 roku przez Zespół Prawa Administracyjnego i Mieszkaniowego potwierdziła nasze obawy. Biuro Rzecznika od dawna zaangażowane jest w spór na tym tle z Ministerstwem Sprawiedliwości. Od dwóch kadencji sejmu brak jednak woli politycznej do jego rozwiązania:

"Rzecznik ponownie podkreślał (w pismach do Ministra Sprawiedliwości - dop. red.), iż dopuszczenie doręczenia pism sądowych za pośrednictwem skrytki pocztowej byłoby krokiem naprzód w realizacji wartości konstytucyjnych. Konstytucja RP wymaga bowiem, aby postępowanie sądowe było ukształtowane zgodnie z zasadami sprawiedliwości (art. 45 ust. 1). Wymaganie to dotyczy również reguł doręczeń. Wskazano również, iż z praktyki Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że postulowane zmiany pozwoliłyby uniknąć częstych perturbacji związanych z zaginięciem tzw. awiza w sprawach, w których strony (współuczestnicy) mieszkający pod tym samym adresem pozostają w konflikcie (np. sprawy rozwodowe, działy). Podobnie w przypadku osób stale podróżujących, czy bezdomnych doręczenie za pośrednictwem skrytki pocztowej pozostaje w zasadzie jedynym sposobem doręczenia dostępnym dla tych osób. [...] Podobnie zresztą funkcjonuje obecnie doręczenie zastępcze przez tzw. awizo (art. 139 k.p.c.), które oparte jest na domniemaniu, że adresat przebywa w miejscu zamieszkania i zapoznał się z tzw. awizem pozostawionym na drzwiach mieszkania lub w odbiorczej skrzynce pocztowej" - informuje Główny Specjalista J. Staniak.

Jednak wykładnia sądów administracyjnych, jak i wytyczne Ministra Sprawiedliwości odrzucają przytoczone argumenty. Jak stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy o doręczaniu pism sądowych mają charakter obligatoryjny, tak by wyłączyć swobodną dyspozycję stron w zakresie sposobu doręczenia pism. Jak twierdzą sędziowie oraz niektórzy komentatorzy, adres wskazany przez strony nie może być dowolny, bowiem doręczenie pisma w postępowaniu sądowym ma charakter "doniosły" dla postępowania i musi uwzględnić jego powagę. Faktyczna możliwość doręczenia pozostaje elementem mało istotnym.

"W ocenie Rzecznika, na gruncie obowiązujących przepisów, w szczególności opisywanego rozporządzenia Ministra sprawiedliwości, podzielić trzeba zaprezentowany wyżej pogląd NSA o konieczności wąskiej interpretacji przepisu art. 65 ustawy. Jednakże, zwrócić należy uwagę na fakt, iż taka interpretacja w znacznym stopniu ogranicza, lub nawet zamyka drogę do sądu, osobom fizycznym nie posiadającym stałego lub nawet okresowego miejsca zamieszkania. Mając bowiem na uwadze długi czas oczekiwania przez strony na rozpoznanie sprawy w postępowaniu sądowo-administracyjnym, nie sposób uznać, że mogą one wskazać każdorazowo adres swego pobytu, pod rygorem skutków z art. 70 par. 2 ustawy. Podobna sytuacja dotyczy osób bezdomnych, stale podróżujących czy osób, które z innych powodów nie są w stanie podać innego adresu dla doręczeń niż skrytka pocztowa" - podkreśla Staniak.

Nieubłagane ministerstwo

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego podjęła niedawno temat liberalizacji przepisów z zakresu doręczeń pism sądowych. Brak jednak takich planów dla postępowania administracyjnego, którego przepisy wyraźnie dyskryminują obywateli. Przykładem tego jest kluczowy dla całego postępowania art. 64. 1 KPA stanowiący, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Nie uwzględnione więc zostaną np. wnioski o wszczęciu postępowania, zaaprobowanie środka dowodowego, skargi czy odwołania od decyzji administracyjnych. Czy można mówić o równości wobec prawa lub braku dyskryminacji, gdy znaczna już grupa obywateli z powodu biedy (brak miejsca zamieszkania) lub innych przyczyn jest pozbawiona prawa sądowej ochrony swych dóbr? Nie sposób poprzeć kontrowersyjnego stanowiska sądów ani ministerstwa.

Według władzy trwa nieprzerwany maraton zrywania z niechlubnym władztwem korporacji prawniczych i nieformalnych cechów urzędniczych sprawujących kontrolę nad szarymi obywatelami. Dlaczego więc relikt komunizmu - niemal nieznane w dojrzałych demokracjach krępowanie obywatela archaicznymi przepisami meldunkowymi i ich pochodnymi - godzący w podstawowe prawa uczestników wszelkich postępowań prawnych i bezpieczeństwo świadków przestępstw, pozostaje dla ministra Ziobry niegodnym uwagi problemem? Po raz kolejny za wskazaną niefrasobliwość władzy zapłacą obywatele, finansując odszkodowania przydzielone w Strassburgu dla osób pokrzywdzonych wskazanymi przepisami. We współczesnej Polsce konstytucyjne wartości nadal przegrywają, niczym za PRL-u, z niezrozumiałym hołubieniem pustej etykiety administracyjnej.