PRAWO

Dlaczego właśnie ustawa?

Centralne Biuro Antykorupcyjne powstało z powodu nagminnego, w ocenie Polaków, braku przestrzegania przepisów prawa przez funkcjonariuszy publicznych oraz inne osoby wypełniające powierzone im obowiązki na mocy ustaw. Z założenia twór powołany do eliminacji tego patologicznego zjawiska musi cechować się szczególnym poszanowaniem dla stanowiących go przepisów.

Niestety, praktyka często pozostaje w sprzeczności z teorią. Jak słusznie zasygnalizował w ostatnich dniach Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski, same podstawy prawne funkcjonowania agencji powołane zostały w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP:

Art. 31. ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Kajdanki od ministra

Funkcjonariusze CBA wyposażeni zostali w uprawnienie wykorzystania Środka Przymusu Bezpośredniego w postaci kajdanek lub prowadnic nawet, gdy osoba względem której podejmowane są czynności nie stawia oporu. Szkopuł tkwi jednak - wbrew doniesieniom części źródeł prasowych - nie w zakresie uprawnień, a formie ich udzielenia. Rozporządzenie rządowe w tej sprawie nie wypełnia przytoczonego powyżej konstytucyjnego rygoru, pozostawiającego uprawnienie ograniczania wolności człowieka jedynie w kompetencji ciała ustawodawczego - parlamentu. Wymagany jest tutaj akt prawny w randze ustawy. Konstytucja nie przyznaje także możliwości delegacji tego uprawnienia na akty prawne niższego rzędu.

Przytoczona nieścisłość wbrew pozorom jest ogromna. Dla przeciętnego obywatela rząd pozostaje ciałem tożsamym z parlamentem, głównie z powodu obsadzania Rady Ministrów przez partie koalicji rządzącej. Na tym jednak podobieństwa się kończą. Rada Ministrów to organ władzy wykonawczej. Ministrowie nie muszą dysponować mandatami posłów, ani nie muszą swych działań pokrywać z wolą większości izb parlamentu obieralnego w drodze powszechnych, demokratycznych wyborów. Decyzja ministra pozostaje (przynajmniej formalnie) aktem tylko i wyłącznie jego woli, osadzonej w powierzonym zakresie kompetencji.

Proces legislacyjny

Sito kontroli rozporządzenia, co do jego zgodności z prawem oraz wolą większości, praktycznie nie istnieje. Jedyną drogę unieważnienia takiej decyzji władzy otwiera niezwykle kłopotliwa i czasochłonna skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też Konstytucja RP, powołana w duchu demokratycznego trójpodziału władz, zarezerwowała kluczowe kompetencje prawodawcze kształtujące prawa i obowiązki obywateli jedynie dla parlamentu. Odpowiednio sformalizowany i rozciągnięty w czasie tryb powoływania ustaw znacznie utrudnia popełnienie omyłki w jej treści, a co ważniejsze - zapewnia możliwość konstruktywnej ingerencji w stanowiony akt prawny, zarówno parlamentarzystom opcji rządzącej, jak i opozycji. Początkowo projekt ocenia właściwa tematycznie komisja sejmowa, po czym trafia on pod obrady niższej izby. Jeśli ustawa zostanie zaakceptowana, przez okres 30 dni oczekuje się na poprawki izby wyższej - Senatu.

Jeśli Senat zgłosi swoje zastrzeżenia, Sejm rozważa skierowane wnioski - może je odrzucić bezwzględną większością głosów przy obecności połowy wszystkich posłów lub zaakceptować. Akceptacja poprawek skutkuje powtórzeniem procesu legislacyjnego. Gdy Senat nie wnosi zastrzeżeń, ustawa trafia na biurko prezydenta. Ten zaś może ustawę podpisać, w ciągu 21 dni wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją lub zawetować przedstawiony projekt.

Co trzeba, co można...

W ostatnim przypadku prezydent zobowiązany jest do przygotowania w ciągu miesiąca umotywowanego wniosku oraz odesłania go do Sejmu w celu ponownego rozpatrzenia. Niższa izba parlamentu ponownie może jednak żądać przyjęcia ustawy, jeśli tylko większością 3/5 głosów przy obecności połowy ustawowej liczby posłów odrzuci weto. Wówczas prezydent musi w ciągu 7 dni ustawę podpisać i zarządzić natychmiastową jej publikację w Dzienniku Ustaw. Jeśli weto nie zostanie odrzucone - projekt upada.

Wyraźnie widoczne są więc różnice w drodze powołania aktu prawnego przez ciało ustawodawcze a władzę wykonawczą. Przede wszystkim Rada Ministrów nie została obsadzona bezpośrednio przez wyborców (nawet jeśli funkcje ministerialne sprawują wyłącznie posłowie), a parlament ma ograniczony wpływ na bieżące jej działania. Umocowanie ministrów do podejmowania samodzielnych decyzji w tak newralgicznych kwestiach, jakimi są bazowe wolności obywatelskie, mijałoby się z celem demokratyzacji procesu legislacyjnego. Ponadto brak kolegialnego, rozciągniętego w czasie charakteru podejmowania uchwał skutkować może zarówno licznymi błędami jednostki, jak i podejmowaniem decyzji w złej woli, sprzecznej z interesami wyborców i państwa. W świetle powyższych nie dziwi odsunięcie rozporządzeń od regulacji kluczowych dla porządku prawnego.

Przytoczone zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich również wydają się bezsprzecznie zasadne. Oczekiwać możemy w najbliższych miesiącach kolejnego nieprzychylnego dla władzy rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.